Dr. Windisch László, az Állami Számvevőszék elnökének Országgyűlés előtt 2022.11.23-án megtartott expozéja a 2021. évi zárszámadás ellenőrzéséről.
Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Miniszter Úr!
Magyarország Alaptörvénye az Állami Számvevőszék feladatainak felsorolásakor elsőként rögzíti a központi költségvetés végrehajtásának ellenőrzését. Ez az a feladat, amelynek végrehajtásával az Állami Számvevőszék, mint az Országgyűlés pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve a legközvetlenebbül tudja támogatni az Országgyűlés munkáját. A legtöbb országban a számvevőszékek kötelezettsége az, hogy a kormány által készített zárszámadás többszáz oldalát, milliónyi adatát alaposan áttanulmányozza, és megállapítsa, hogy a költségvetés végrehajtása szabályosan történt-e, és az erről készült beszámoló valós képet ad-e költségvetési törvény teljesítéséről. E munka elvégzése az Állami Számvevőszék számára is minden évben a legnagyobb feladatot jelenti, a zárszámadás ellenőrzésére fordítjuk a legtöbb erőforrást. Az ellenőrzést az Állami Számvevőszék június második hetében kezdte meg és a jelentés elkészültéig összesen 114 számvevő mintegy 4800 számvevői munkanap ráfordítással végezte el a feladatot.
Ahogy a számvevőszékek mindenütt a világon, úgy a magyar Állami Számvevőszék is mintavétellel tud meggyőződni arról, hogy az egyes költségvetési előirányzatok felhasználása szabályosan történt-e, illetve, hogy az erről szóló beszámolás megbízható-e. Nemzetközi sztenderdek rögzítik a minták kiválasztásának és kiértékelésének azt a módját, amelynek révén kellő bizonyossággal – esetünkben 95 százalékos valószínűséggel – kimondható, hogy a költségvetés végrehajtása szabályos volt-e, és a végrehajtásról szóló beszámoló valós képet ad-e a folyamatokról. Az Állami Számvevőszék zárszámadási ellenőrzésének módszertana e nemzetközi sztenderdek figyelembevételével készült. A módszertan évek óta változatlan, ami biztosítja, hogy az Állami Számvevőszék minden évben azonos elvek szerint értékelje az adatokat. A módszertan nyilvános és a Számvevőszék honlapjáról letölthető. Az alkalmazott statisztikai módszertan biztosítja, hogy az esetlegesen fel nem tárt hibák összességében a lényegességi küszöböt ne érjék el.
Az ellenőrzés keretében összesen 141 ellenőrzött szervezet 7.390 darab bevételi, kiadási, illetve beszámolót alátámasztó mintatételének kiértékelésére került sor. A mintába került kiadási tételek összege 5.188 Mrd Ft-ot, a bevételi tételeké 393 Mrd Ft-ot tett ki. Ez a teljes kiadási főösszeg 17,4 százalékát, míg a bevételi főösszeg 1,6 százalékát jelentette. Ez utóbbi arány azért sokkal alacsonyabb, mivel kiadási előirányzat nagyon sokféle van, míg a bevételek többségét néhány tucat nagyobb összegű bevétel típus (pl. a különböző adók) teszi ki. Ezekre jellemző, hogy nagy számosságú, egyedileg általában alacsony összegű, az államháztartás informatikai rendszereiben automatizált, standardizált módon kezelt tételekből tevődnek össze. Esetükben magának a rendszernek a szabályos és megbízható működését ellenőrzi a Számvevőszék, azaz a teljesítési adatok megbízhatóságáról véletlenszerűen kiválasztott mintatételek kapcsán, a beépített kontrollok tényleges működésének teszteléses értékelésével győződött meg.
Az ismertetett módszerrel végrehajtott ellenőrzés alapján az Állami Számvevőszék azt állapította meg, hogy a zárszámadási törvényjavaslatban bemutatott, az államháztartás központi alrendszerébe tartozó központi és fejezeti kezelésű előirányzatok, a központi költségvetési szervek, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai és az elkülönített állami pénzalapok bevételi és kiadási előirányzatai felhasználásának adatai megbízhatóak, és teljesítésük szabályszerű volt. A zárszámadási törvényjavaslat a bevételi és kiadási adatokat valósághűen mutatja be.
Emellett a Pénzügyminisztérium által a törvényben szabályozott határidőre megküldött zárszámadási törvényjavaslat tervezetét a Számvevőszék abból a szempontból is ellenőrizte, hogy az a jogszabályi előírások szerinti szerkezetben és tartalommal készült-e el. A Számvevőszék megállapította, hogy a törvényjavaslat szerkezete és tartalma a törvényi előírásoknak megfelel.
Az ellenőrzés értékelte azt is, hogy a Magyarország Alaptörvényében rögzített államadósságszabály 2021. évben teljesült-e. Megállapította. hogy a törvényi előírásoknak megfelelően számított államadósság és a bruttó hazai termék hányadosaként meghatározott államadósságmutató 2021. évi végi értéke 76,8 százalék, ami alacsonyabb a 2020. év végi 79,3 százaléknál. Következésképpen az államadósságszabály teljesült.
A kormányzati szektor GDP arányos hiányára vonatkozó követelményeket 2021-ben nem kellett teljesíteni, mivel koronavírusjárvány negatív hatásainak kezelése érdekében az Európai Unió 2021-ben is fenntartotta a 2020-ban életbe léptetett mentesítési záradékot. A hazai jogrendben a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvény módosítása mondta ki, hogy a hiány mértékére vonatkozó előírást a 2021-2023. költségvetési években nem kell alkalmazni. Így jogilag sem kifogásolható, hogy a kormányzati szektor uniós módszertan szerint számított 7,1 százalékos GDP arányos hiánya meghaladta az ún. maastrichti kritérium szerinti 3 százalékos értéket.
Nem véletlen, hanem nagyon is tudatos döntés volt, hogy az Európai Unió illetékes testülete és a magyar Országgyűlés is felmentést adott a szigorú hiánycél teljesítésének kötelezettsége alól. A költségvetési egyensúly fenntartása ugyanis nem abszolút prioritás, mivel vannak olyan helyzetek, amikor az emberek egészségének, a családok létbiztonságának, a munkahelyek védelmének érdekében az ezt szolgáló kiadásokat az államháztartás egyensúlyának rovására is célszerű, sőt szükséges növelni. 2020-ban, és 2021. I. negyedévében, azaz a koronavírus járvány legsúlyosabb időszaka alatt ez az összefüggés nyilvánvaló volt mindenki számára. A járvány sikeres megfékezését követően azonban már felmerült a kérdés, hogy nem lenne-e célszerű a járvány alatt felhalmozódó adósságot szigorú költségvetési politikával jelentősen csökkenteni.A józan ész mellett a 2008-2009-es globális pénzügyi válság nemzetközi tapasztalatai is arra intettek, hogy a hirtelen költségvetési konszolidáció a recesszióból való kilábalás lassulásához, sőt újabb gazdasági visszaeséshez vezethet. Ezért indokolt volt a szigorú hiánycélok teljesítése alóli felmentés meghosszabbítása mind uniós, mind hazai szinten.
A magyar gazdaságpolitika is azt az utat választotta, hogy a nagyobb hiány vállalása árán is a gazdaság újraindításának ösztönzésére helyezi a hangsúlyt, és az állam eladósodottságát jelző államadósságmutatót nem az államadósság növekedésének visszafogásával, hanem a gazdasági növekedés dinamizálásával csökkenti. Az Önök előtt fekvő törvényjavaslat egyértelműen mutatja, hogy ez a választás sikeres volt, mivel az államadósságmutató egy év alatt 2,5 százalékponttal csökkent.
Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak!
Felvethető a kérdés, hogy ha az Állami Számvevőszék a költségvetés végrehajtását szabályszerűnek találta, akkor a hiány miként lehet lényegesen magasabb a költségvetési törvényben rögzített hiánycélnál? Három körülmény tette ezt lehetővé. Az első, hogy 2021-ben hosszú időn keresztül veszélyhelyzet volt, ami alatt kormányrendeletben el lehetett térni az államháztartásra vonatkozó törvényi szabályoktól.
A második, hogy az államháztartási törvény normál körülmények között is széleskörű felhatalmazást ad a Kormány részére arra, hogy a költségvetési törvényben foglalt előirányzatokat átcsoportosítsa, vagy akár újakat állapítson meg.
A harmadik, hogy jellemzően magas a költségvetési törvényekben azoknak az előirányzatoknak a száma, amelyek törvényi módosítás nélkül is túlléphetők. A költségvetési törvényjavaslatok véleményezése során az Állami Számvevőszék erre, mint kockázatra rendszeresen felhívta az Országgyűlés figyelmét. Én is úgy ítélem meg, hogy a felülről nyitott előirányzatok nagy száma magában hordozza a költségvetési hiánycél túllépésének a kockázatát, ami normál gazdasági helyzetben akár súlyos kockázatként is értékelhető. Egy rendkívüli helyzetben viszont indokoltan megnöveli a Kormány mozgásterét.
Megjegyzem, hogy a módosítás nélkül túlléphető kiadási előirányzatok 141 Mrd Ft összegű túlköltése a központi alrendszer pénzforgalmi hiányának mindössze 3 százalékát tette ki. Következésképpen a hiánycél túllépését alapvetően az elsőként említett körülmény tette lehetővé.
A fentiek alapján inkább arra a kérdésre célszerű választ keresni, hogy a Kormány által választott költségvetési politika mennyiben járult hozzá a magyar gazdaság sikeres újraindulásához. A sikeresség kétségtelen. A 7,1 százalékos gazdasági növekedés az Európai Unió tagállamai között a 8. legmagasabb növekedési ütem, s ezzel meghaladta a GDP 2019. évi reálértékének a szintjét, ami az Európai Unió 10 tagállamának nem sikerült 2021-ben. Rendkívül pozitív eredmény, hogy a foglalkoztatási ráta értéke is magasabb volt 2021. végén, mint 2019-ben, a válság előtt.
A 2021-ben folytatott költségvetési politika szerepét a gazdaság újraindításában jól jelzik a központi költségvetés három részköltségvetésének a teljesítési adatai. 2017. óta a költségvetési törvényjavaslat megkülönbözteti a működési, a hazai felhalmozási és az európai uniós fejlesztési részköltségvetést. Ez a felosztás szemmel láthatóvá teszi azt a törekvést, hogy az államháztartás központi alrendszerében hiány csak a fejlesztési célok megvalósítása érdekében keletkezzen, a működési kiadások finanszírozását szolgáló részköltségvetés pedig maradjon egyensúlyban. Az európai uniós fejlesztési részköltségvetés elkülönítése pedig azt teszi átláthatóvá, hogy az Európai Uniótól érkező, Magyarországot megillető bevételek milyen mértékben járulnak hozzá Magyarország fejlődéséhez. Emellett ennek a részköltségvetésnek az egyenlege tükrözi azt is, hogy a jellemzően utólagosan folyósított uniós bevételeket a magyar költségvetés mekkora összeggel előlegezte meg.
A zárszámadás adatai azt mutatják, hogy a 2021. évi költségvetésben rögzített pénzforgalmi hiányhoz képest keletkezett, közel 3290 Mrd forintos túllépés 82,1 százaléka a hazai felhalmozási részköltségvetésben keletkezett. Az európai uniós fejlesztési részköltségvetés tervezettnél nagyobb hiánya a teljes túllépés 6,7 százalékát teszi ki. Ebből következik, hogy a tervezettnél nagyobb pénzforgalmi hiány közel 90 százaléka mögött fejlesztési célú többletkiadások álltak, amelyek célja a gazdaság újraindításának ösztönzése volt.
2021-ben a működési részköltségvetésben is hiány keletkezett, de olyan kiadások növelése következtében, amelyek egyértelműen a járvány kezeléséhez, illetve a gazdaság újraindításához kötődtek. Az összesen 360 Mrd forintos működési hiánnyal szemben a gyógyító-megelőző ellátások finanszírozására az előirányzott összegnél 313 Mrd forinttal több került felhasználásra. A Kormány „A koronavírus-járvány következtében szükségessé vált versenyképesség-növelő támogatás” címmel új előirányzatot nyitott, amelyről 110 Mrd forint kifizetés történt. Már ez a két tétel is meghaladja a keletkezett működési hiány összegét.
A költségvetés fejlesztési célú kiadásai hozzájárultak ahhoz, hogy a beruházási ráta 2021-ben még a 2019. évi mértéket is meghaladta, és 27,2 százalékos értékével történelmi rekordot ért el. Mindez elősegítette a munkahelyek megőrzését és újak létrehozását, azaz a foglalkoztatási ráta emelkedését is.
Ugyanakkor a költségvetési kiadások növelése nem egyirányú utca. Az ezek hatására emelkedő beruházási ráta és bővülő fogyasztás a költségvetés bevételeit is növeli. Az államháztartás központi alrendszerének a bevételei 2021-ben 10,2 százalékkal haladták meg a költségvetési törvényben eredetileg tervezett összeget.
A 2021. évi költségvetési politika fejlesztő jellege hozzájárult ahhoz is, hogy 2022. első negyedévében folytatódott a dinamikus gazdasági növekedés, amelyet a külső feltételek drasztikus romlása sem tudott azonnal megtörni. Következésképpen elmondhatjuk, hogy a 2021. évi költségvetés végrehajtása nemcsak szabályos volt, hanem hozzájárult a magyar gazdaság sikeres újraindulásához is.
Köszönöm megtisztelő figyelmüket!
Dr. Windisch László
elnök
Állami Számvevőszék