Dr. Windisch László, az Állami Számvevőszék elnökének az Országgyűlés előtt 2023. október 26-án megtartott expozéja a 2022. évi zárszámadás ellenőrzéséről
Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Államtitkár Úr! Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! A központi költségvetés végrehajtásának ellenőrzése az Alaptörvény szerint az Állami Számvevőszék kiemelt alkotmányos feladata. Ennek megfelelően ebben az évben is elvégeztük a költségvetés végrehajtásáról szóló beszámoló, azaz a zárszámadási törvény számvevőszéki auditját.
A Számvevőszék vizsgálata megállapította, hogy a törvényjavaslat az államháztartásról szóló törvény irányadó rendelkezései szerinti szerkezetben és tartalommal készült el, a bevételi és kiadási adatokat valósághűen mutatja be. Az ellenőrzés nem tárt fel olyan lényeges hibát, amely befolyásolná a zárszámadás elkészítéséhez felhasznált adatok pontosságát és a zárszámadásitörvény-javaslat megbízhatóságát. Ez a legfontosabb tömör megállapítása az ÁSZ jelentésének, amelyről most beszámolok önöknek; a legfontosabb megállapítás, hiszen ez alapján tudnak érdemi vitát lefolytatni a tisztelt képviselők a költségvetés tavalyi végrehajtásáról szóló rengeteg számról és a számok mögötti folyamatokról, tartalomról. Azért tartom szükségesnek ezt kiemelni, mert a tavalyi évben a zárszámadásról szóló parlamenti vita során szerzett tapasztalatom szerint nem ismert mindenki előtt, hogy pontosan milyen célból és milyen szempontok szerint vizsgálja az Állami Számvevőszék azt a törvényjavaslatot, ami most önök előtt fekszik.
Ez a pénzügyi audit a legjelentősebb vizsgálata az ÁSZ-nak, minden évben erre az ellenőrzésre fordítjuk a legtöbb erőforrásunkat. Idén összesen 75 számvevő mintegy 2900 nettó ellenőri nap ráfordítással teljesítette a feladatot. Az ellenőrzött mintatételek száma összesen 3030 volt, melyek összesen 110 szervezetet érintettek. Az ellenőrzés célja annak megállapítása, hogy a költségvetés végrehajtása szabályosan történt-e, a zárszámadásitörvény-javaslat tartalma, szerkezete megfelel-e a jogszabályi előírásoknak, és valósághűen mutatja-e be a költségvetés végrehajtására vonatkozó pénzügyi adatokat, információkat. Az Állami Számvevőszék ezen munkája teszi lehetővé, hogy az Országgyűlés a zárszámadásitörvény-javaslat kapcsán érdemi vitát tudjon folytatni, és ne legyen kérdéses a törvényjavaslatban szereplő számok megbízhatósága.
Az auditot az Állami Számvevőszék a nemzetközi sztenderdekkel összhangban lévő módszerekkel végzi. A módszer lényegének bemutatására engedjék meg, hogy egy egyszerű hasonlattal éljek. A zárszámadásitörvény-javaslat megbízhatóságának értékelése hasonlít ahhoz, mint amikor egy hatalmas medence vizéről kell megállapítani, hogy az kellő tisztaságú-e. Ennek során két módszert célszerű alkalmazni. Az első, hogy megvizsgálják, vajon a medencébe befolyó víz kellő tisztaságú-e, működnek-e a szennyeződéseket kiszűrő berendezések, hiszen ha nem, akkor felesleges folytatni a vizsgálatot, mivel szinte biztos, hogy a medencében lévő víz sem lehet tiszta. A második, hogy kellő számú mintát vesznek különböző pontokon a medence vizéből, és azok tisztasága alapján következtetnek a teljes medence vizének tisztasági fokára.
A zárszámadás ellenőrzése esetén az első lépést a zárszámadáshoz részbeszámolót készítő költségvetési szervek, előirányzat-kezelők, alapkezelők belső kontrollrendszerei működésének értékelése jelenti. Alapvetően azt vizsgáljuk, hogy a kontrollok kiépítettsége és működtetése biztosította-e a szabályozottságot és a szabályosságot. Ennek során az Állami Számvevőszék 15, kockázati alapon kiválasztott szervezet kontrolljainak a kiépítettségét ellenőrizte.
Vizsgálta továbbá az alapvető kontrolltevékenységek működését a központi alrendszer intézményeit reprezentáló 64 szervezet, továbbá a fejezeti kezelésű előirányzatok társadalombiztosítási és az elkülönített alapok kezelő szervei esetében. Ennek során, bár találtunk kisebb hiányosságokat, de azt állapíthattuk meg, hogy a kontrollok működtek és jól szolgálták a hibák megelőzését és kiszűrését. A mintavételt olyan kiválasztási módszerrel és számossággal végeztük el, amely biztosította, hogy a minta értékelése alapján tárgyilagos bizonyosságot szerezzünk arról, hogy a zárszámadás adatai megbízhatók-e. Tekintettel arra, hogy a reprezentativitást biztosító kiválasztott mintában csak csekély számú hibát találtak a számvevők, kellő bizonyossággal állapíthattuk meg, hogy a zárszámadási törvényjavaslat megbízható képet ad a költségvetés végrehajtásáról és az államháztartás központi alrendszere pénzügyi helyzetének alakulásáról.
Fontos kiemelni ugyanakkor, hogy az Állami Számvevőszéknek nem feladata a költségvetési politika egészének értékelése, sőt mandátumával kifejezetten összeegyeztethetetlen lenne az, hogy a költségvetés végrehajtásáról célszerűségi vagy eredményességi értékelést adjon. Az erről szóló eszmecseréhez az ÁSZ annyiban képes hozzájárulni, hogy tényszerű megállapításai, a zárszámadási adatok hitelességének, megbízhatóságának biztosítása alapot képezhetnek a tényeken alapuló parlamenti vitához.
A költségvetési beszámoló értékelése során érdemes rátekinteni azokra a makrogazdasági összefüggésekre, amelyek alapvetően befolyásolták a költségvetés tervezhetőségét és végrehajthatóságát. Az ellenőrzéssel párhuzamosan e tárgyban készített elemzésünk jelen expozéval egyidejűleg az Állami Számvevőszék honlapján is megjelenik. Ennek alapján emelek ki néhány fontos tényezőt.
A 2022. évi folyamatok is jól mutatták, hogy a költségvetési év, a naptári év egy mesterségesen meghatározott szakasz a folyamatosan zajló és hullámzó gazdasági folyamatok közepette. Nemcsak azért, mert a való élet folyamatai december 31-én nem zárulnak le és nem kezdődnek tiszta lappal január 1-jén, hanem azért is, mert év közben bekövetkezhetnek olyan lényeges változások, amelyek egészen más mederbe terelik a folyamatokat. 2022-ben is ez történt. 2022 elején folytatódott a magyar gazdaság dinamikus növekedése és reálisnak látszott az a prognózis, hogy a magyar gazdaság Covid-járvány utáni gyors újraindulása folytatódik. Oroszország Ukrajna elleni agressziója és az erre adott szankciós válaszok ezt a folyamatot keresztezték. A magyar gazdaság lendülete még néhány hónapig fennmaradt, de aztán a negatív hatások egyre inkább felerősödtek. 2022-ben a gazdaság teljesítménye, azaz a GDP volumene 4,6 százalékkal meghaladta az előző évit. Az első két negyedév dinamikus növekedését a következő két negyedévben már csökkenés váltotta fel az azt megelőző negyedévekhez képest, így Magyarország technikai recesszióba került, mivel a GDP volumene két egymást követő negyedévben is csökkent. Az év közepétől az energiaárak ugrásszerűen megnövekedtek és az infláció is jelentősen megugrott.
2022-ben a bruttó és a nettó átlagkereset egyaránt 17,4 százalékkal haladta meg az előző évi értéket. Az egész évi kiemelkedő növekedéshez hozzájárultak az év eleji egyszeri juttatások, illetve béremelések is. A 2022. évi átlagot tekintve a reálkereset 2,6 százalékkal nőtt, azonban a fogyasztói árak növekedési üteme 2022 szeptemberétől kezdődően folyamatosan meghaladta a keresetek növekedési ütemét. Így decemberben az előző év decemberéhez viszonyított infláció már 24,5 százalék volt, szemben az átlagkereset 17,9 százalékos emelkedésével, azaz a keresetek reálértéke az év végére csökkenésbe fordult. A háztartások pénzügyi eszközei állományának értéke 8,1 százalékkal nőtt 2022-ben, ez azonban elmaradt mind a keresetek, mind a nominális GDP növekedésétől, azaz a megtakarítási hajlandóság csökkent.
Miként tudott a költségvetési politika reagálni arra a helyzetre, hogy a tényleges külső feltételrendszer gyökeresen különbözik attól, amire a költségvetést megalapozó prognózist építették? Itt ki kell emelnem, hogy a magyar államháztartási szabályok a kormány számára eleve széles jogkört biztosítanak a költségvetési előirányzatok átcsoportosítására, sőt túllépésére és a költségvetés címrendjének átalakítására. A külső politikai és gazdasági környezet hirtelen és jelentős változása esetén ez a szabályozás megfelelő mozgásteret ad a kormány számára ahhoz, hogy a megváltozott körülményekhez igazítsa a költségvetést. E széles jogkör veszélyhelyzeti kormányzás idején szinte korlátlanná válik, mivel ilyen esetben a kormány kormányrendelettel az államháztartási törvényi szabályoktól eltérő előírásokat határozhat meg. Kétségtelen, hogy a kormány 2022 folyamán gyakran élt e törvényi felhatalmazásokkal és mind a bevételeket, mind a kiadásokat jelentősen módosító döntéseket hozott.
Célszerű lenne ugyanakkor a jogalkotónak átgondolni, hogy mi az optimális arány a költségvetési rugalmasság és az Országgyűlés költségvetés-alkotási jogkörének tényleges érvényesülése között. Különösen fontosnak tartom ezt azért, mert szükségesnek tartom a költségvetési törvény iránytű szerepének minél inkább való megerősítését. Az a 2022-ben is nyilvánvalóan szembeötlő tény, hogy a költségvetési év egy mesterségesen kijelölt része a folytonos gazdasági folyamatoknak, indokolja annak átgondolását is, hogy célszerű-e az államadósság-mutató csökkentésének, vagy a kormányzati szektor hiánya adott szint alatt tartásának követelményét egy-egy évre külön-külön meghatározni, ahogy ez az EU követelményeinek megfelelően itthon is történik. Arra van jogi lehetőség és gyakorlat, hogy a költségvetési célok nem teljesítése esetén egy uniós tagállam haladékot kapjon a teljesítésre, működhetne azonban ez fordítva is, úgy, hogy az egyik évben elért tényleges megtakarításokat a következő évben az éves korlátok felett is elkölthessék az egyes országok. Más megfogalmazásban: célszerű lenne és a jó gazda gondosságával való gazdálkodás elvét is erősíthetné, ha a szabályok teljesítését nem évente, hanem egyfajta mozgóátlagolással több év átlagában kérnék számon.
Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! Az elemzésünk is rögzíti, hogy a 2022-es költségvetés tervezésekor a belső fogyasztás és a beruházások növekedésére alapoztak. A fogyasztás még a prognosztizáltnál is jobban bővült, ami a központi költségvetésnek jelentős bevételnövekedést eredményezett, mindenekelőtt az áfabevételek tekintetében. Az év közepétől ugyanakkor az energiaárak ugrásszerűen megnövekedtek, ez jelentősen megemelte a háztartások rezsicsökkentésének fenntartásához szükséges költségvetési kiadásokat, illetve szükségessé vált az energiaárak növekedésének költségvetési kompenzációja a közszolgáltatások esetében és a versenyszféra néhány területén is. Ezenkívül a háborús helyzet indokolta a honvédelmi kiadások növelésének felgyorsítását is. Ezek finanszírozása érdekében új extraprofitadó kivetésére, illetve meglévő adók mértékének emelésére is sor került.
Az év közepén a kormány a költségvetési egyensúly javítását célzó intézkedéseket hozott, amelyek visszafogták a költségvetési szervek és a fejezeti kezelésű előirányzatok kiadásainak növelését és mindenekelőtt a beruházásokat érintették. Következésképpen a beruházások a tervezettnél kevésbé tudtak hozzájárulni a gazdasági növekedéshez. 2022 egészét tekintve a nemzetgazdasági beruházások volumene 0,3 százalékkal nőtt az előző évhez képest, a negyedik negyedévben ugyanakkor az előző év azonos időszakához viszonyítva 6,3 százalékkal esett vissza. Ezzel együtt a központi alrendszer pénzforgalmi hiánya a 2022. év végére az előző évi 8,6 százalékos mértékhez képest a GDP 7,1 százalékára mérséklődött. A kormányzati szektor GDP-arányos hiánya a 2021. évi 7,2 százalékhoz képest 6,2 százalékra csökkent, de a 3 százalékos maastrichti kritérium felett realizálódott. A maastrichti kritérium teljesítése alóli mentesítést – az előző évihez hasonlóan – a Covid-19-járvány negatív hatásainak kezelése érdekében meghozott uniós szabályozások, illetve a hazai jogrendben a stabilitási törvényben rögzített mentesítő rendelkezések egyaránt lehetővé tették 2022-ben is.
A központi alrendszer magasan teljesülő hiányának hátterében a 2022. év eleji, az eredeti költségvetésben nem tervezett kiadások, valamint a magasabb infláció miatt szükségessé váló évközi nyugdíjemelések, illetve a rezsivédelemmel és az energiaárak kompenzációjával összefüggő kifizetések hatása húzódott meg elsősorban. A tervezetthez képest további többletkiadásokat eredményeztek az adósságszolgálattal kapcsolatosan megemelkedett kamatkiadások, valamint az állami vagyonnal kapcsolatos decemberi többletkifizetések, forrásjuttatások, tőkeemelések is. Az államadósság-mutató a 2021. év végi 76,7 százalékos mértékéhez képest 2022. év végére 73,9 százalékra mérséklődött, így teljesült az Alaptörvényben rögzített államadósság-szabály, sőt a javulás megközelíti a 3 százalékpontot. Ezek a számok is meggyőzően bizonyítják, hogy teljesen megalapozatlan volt minden olyan kommunikáció, amely több kritikát várt volna el a Költségvetési Tanácstól, a tanács alkotmányos feladata ugyanis az, hogy az államadósságszabály betartásán őrködjön. Az államadósság-mutató pedig a bevezetése óta, a 2020-as Covid-járvány sújtotta év kivételével, minden évben csökkent. Az idő igazolta tehát, hogy a tanács minden esetben megalapozott, szakmailag helytálló döntést hozott. A Költségvetési Tanács mandátumát meghaladó kritikai hozzáállását hiányoló, ezt szorgalmazó politikai megnyilatkozások nem szakmai alapon állnak.
2022. évben néhány adónem kivételével az adóbevételek teljesülése meghaladta az előirányzatot. A vállalkozások költségvetési befizetései az előirányzat 147,7 százalékában, a fogyasztáshoz kapcsolt adók 120,4 százalékában teljesültek. A 2022. évben a központi költségvetés áfabevétele 25 százalékkal haladta meg az előirányzatot.
E bevételi arányok, valamint az infláció gyors emelkedése összekapcsolásával egyesek levonták azt a téves következtetést, miszerint az infláció kedvezően hat a költségvetés egyenlegére. Egyrészt már a 2022. évi számok sem támasztják alá ezt a következtetést, mivel az infláció áttételes következményeként nemcsak a bevételek emelkedtek, hanem, mint korábban kifejtettem, a kormány számos kiadás növelésére is kényszerült. Másrészt az előirányzottnál lényegesen magasabb áfabevételek közvetlenül a fogyasztási kiadások dinamikus növekedésének a következményei.
Elemzésünk feltárta, hogy a gyorsuló infláció a háztartások jelentős részét valóban arra ösztönözte, hogy jövedelmét, sőt akár tervezett és tényleges megtakarításait is minél előbb elköltse, megelőzve azok vásárlóerejének csökkenését. Ugyanakkor már a 2022. év végi számok is azt mutatják, hogy az infláció gyorsabban nőtt, mint a keresetek, illetve a fogyasztás. A negatív hatások érzékelhetően 2023-ban mutatkoznak meg, amikor a háztartások a tartalékaik felélése, illetve reáljövedelmük csökkenése miatt fogyasztásuk volumenének mérséklésére kényszerültek. Ebből adódóan 2023-ban az áfabevételek időarányosan már jelentősen elmaradnak az előirányzattól. Ez is jól példázza, hogy a költségvetési év egy mesterségesen kialakított időszak, következésképpen ugyanannak a folyamatnak az esetében a szervesen összetartozó negatív és pozitív tendenciák két egymást követő költségvetési évre eshetnek.
A 2022. és a 2023. év legfontosabb tanulsága, hogy az infláció ellensége a költségvetésnek, így több mint indokolt, hogy a költségvetési politika és a monetáris politika együtt és összehangoltan küzdjön az infláció leszorításáért.
A költségvetést negatívan érintő folyamatok között kell megemlíteni azt is, hogy a költségvetés európai uniós bevételei a 2022-ben tervezett bevételektől 41,1 százalékkal, 972,3 milliárd forinttal elmaradva teljesültek. A 2021-27. évre vonatkozó kohéziós operatív programok és a Helyreállítási és Ellenállóképességi Eszköz előirányzataiból a 2022. évben nem teljesült bevétel. Az európai uniós kiadások mindehhez képest az eredeti előirányzatnak megfelelően teljesültek 2022-ben, a magyar költségvetés több mint 500 milliárd forint összegű forrást előlegezhetett meg a 2021-27. évi kohéziós politika operatív programok támogatására.
A költségvetési egyenleget rontotta, hogy a kamatkiadások összege az előirányzatnál 53,5 százalékkal magasabban teljesült, aminek hátterében az év folyamán gyorsuló infláció és erre reagálva a Magyar Nemzeti Bank irányadó kamatának növelése, valamint a megemelkedő piaci kamatszintek álltak.
A Nyugdíjbiztosítási Alap kiadásai 2022-ben 15,3 százalékkal haladták meg a törvényi előirányzatot. A második félév során, december hónap kivételével, minden hónapban meghaladták a kiadások a bevételeket, amelynek hátterében a júliusban 3,9 százalékkal és novemberben 4,5 százalékkal, január 1-jétől viszszamenőlegesen megemelt nyugdíjak állnak. A nyugdíjemelésen túl novemberben a GDP-növekedés mértéke alapján 21,4 milliárd forint nyugdíjprémiumot is folyósítottak a nyugdíjasok és a nyugdíjakkal azonos módon emelendő ellátásban részesülők részére.
Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! Mint a bevezetőben említettem, a vázolt makrogazdasági környezet alapvetően befolyásolta a költségvetés végrehajthatóságát. Mindehhez képest az elvégzett ellenőrzés és az ennek alapján készült jelentés legfontosabb megállapítása az, hogy az ÁSZ az ellenőrzés során nem tárt fel olyan lényeges hibát, amely a költségvetés egésze végrehajtásának szabályszerűségét befolyásolná.
A megfelelőségi ellenőrzés keretében a 2022. évet, a zárszámadásitörvény-javaslat elkészítése tekintetében 2023 első és harmadik negyedéveit vizsgáltuk. A 2022. évi zárszámadásitörvény-javaslatban szereplő pénzforgalmi bevételek és kiadások teljesítésének ellenőrzése reprezentativitást biztosító eljárással kiválasztott mintatételek értékelésére, adatok, folyamatok mintatételek alapján történt tesztelésére és meghatározott területeken elemző eljárások alkalmazására épült.
A mintatételek értékelése során az Állami Számvevőszék a feltárt hibákat két fő csoportba sorolta: szabályszerűségi hibák, azaz a jogszabályi előírásoknak való meg nem felelés esetei, illetve megbízhatósági hibák, amelyek a zárszámadásitörvény-javaslat adatainak megbízhatóságát befolyásolhatnák.
A Pénzügyminisztérium által előkészített, Magyarország 2022. évi központi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslattal kapcsolatosan az Állami Számvevőszék ellenőrzése kiterjedt a központi kezelésű előirányzatokra, a fejezeti kezelésű előirányzatokra, az uniós és kapcsolódó hazai forrásból finanszírozott költségvetési támogatásokra, a központi alrendszerbe tartozó szervezetekre, az elkülönített állami pénzalapokra, valamint a társadalombiztosítási alapokra. Vizsgálatunk szerint a költségvetés végrehajtásáról számot adó zárszámadásitörvény-javaslat az államháztartásról szóló törvény irányadó rendelkezései szerinti szerkezetben és tartalommal készült el, a bevételi és kiadási adatokat valósághűen mutatja be.
Az ellenőrzés eredményeképpen megállapítottuk, hogy az államháztartás központi alrendszerébe tartozó központi és fejezeti kezelésű, valamint uniós és hazai forrásból finanszírozott költségvetési támogatási előirányzatok, a központi alrendszerbe tartozó szervezetek, a társadalombiztosítási alapok, valamint az elkülönített állami pénzalapok bevételi és kiadási előirányzatainak a 2022. évi zárszámadásitörvény-javaslatban szereplő teljesítési adatai megbízhatóak. Az ellenőrzés nem tárt fel olyan lényeges hibát, amely befolyásolná a zárszámadás elkészítéséhez felhasznált adatok pontosságát és a zárszámadásitörvény-javaslat megbízhatóságát.
A központi költségvetés bevételei és kiadásai, valamint az államháztartás központi alrendszerének pénzforgalmi hiánya a Magyarország 2022. évi központi költségvetéséről szóló törvényben rögzített eredeti összegekhez képest egyaránt túlteljesültek. A gazdasági események elszámolását, a kifizetések teljesítését megelőző kontrollokat, valamint a belső szabályozásokat érintően feltárt eseti hiányosságokat az ÁSZ az érintett ellenőrzött szervezetek vezetői részére jelezte.
A tárgyalt jelentésből és a kapcsolódó elemzésből látszik, mint azt a jelen expozéban részletesen kifejtettem, hogy a 2022. évi központi költségvetés végrehajtását számos olyan, elsősorban külső körülmény befolyásolta, amely a tervezhetőségen túl a végrehajtást is nehezítette, és nem hagyható figyelmen kívül az a körülmény sem, hogy a hivatkozott folyamatok nem álltak meg a tárgyalt időszak végén. Már most látszik, hogy az előirányzatnál alacsonyabb áfabevételek, az előirányzatot meghaladó kamatkiadások, valamint az uniós bevételek elmaradása a 2023. év költségvetési folyamatait is alapvetően befolyásolják.
Mindezek alapján különösen fontos, hogy a költségvetés végrehajtása az esetlegesen szükséges korrekciókkal együtt is nyomon követhető, megbízható és szabályszerű legyen, e tekintetben pedig az Állami Számvevőszék a 2022. év vonatkozásában nem talált lényeges hibát.
Köszönöm szépen megtisztelő figyelmüket!
Dr. Windisch László
elnök
Állami Számvevőszék