Dr. Windisch László, az Állami Számvevőszék elnökének az Országgyűlés előtt 2024. október 21-én megtartott expozéja a 2023. évi zárszámadás ellenőrzéséről.
Tisztelt Országgyűlés! Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Miniszter Úr! Tisztelt Képviselő Hölgyek és Urak! Az Állami Számvevőszék Alaptörvényben rögzített egyik kiemelt feladata a központi költségvetés végrehajtásának ellenőrzése. Az ellenőrzés célja annak értékelése, hogy a zárszámadási törvényjavaslat tartalma, szerkezete megfelel-e a jogszabályi előírásoknak, és valósághűen mutatja-e be a költségvetés végrehajtására vonatkozó pénzügyi adatokat, információkat. Emellett a Számvevőszék értékeli a költségvetés végrehajtásának szabályszerűségét, továbbá a hiány és az államadósság alakulását is. Az ellenőrzéssel a Számvevőszék hozzájárul ahhoz, hogy az Országgyűlés megalapozott döntést hozhasson a zárszámadási törvényjavaslatról.
A zárszámadási törvényjavaslat ellenőrzése a Számvevőszék legnagyobb erőforrással, a legtöbb területre kiterjedően elvégzett ellenőrzése. A 2023. évi zárszámadás ellenőrzése összesen 108 szervezetre terjedt ki, amelyek között minisztériumok, a központi költségvetés különböző területein (így többek között az egészségügyben, oktatásban, szociális szférában, kutatásban és közigazgatásban) működő költségvetési szervek, bíróságok, az elkülönített állami pénzalapok kezelő szervei, valamint a Magyar Államkincstár, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal és az Államadósság Kezelő Központ is megtalálhatók.
A zárszámadási törvényjavaslatról szóló véleménye kialakításakor a Számvevőszék a zárszámadási törvényjavaslat megbízhatóságát befolyásoló összes hiba összegét viszonyította a lényegességi küszöbértékhez, amelyet a zárszámadási törvényjavaslatban szereplő kiadási és bevételi főösszegek értékének 2%-ában határozott meg.
Tisztelt Országgyűlés! A zárszámadási ellenőrzés nem tárt fel olyan lényeges hibát, amely a zárszámadás elkészítéséhez felhasznált adatok pontosságát, a törvényjavaslatban szereplő adatok megbízhatóságát, valamint a költségvetés egésze végrehajtásának szabályszerűségét negatívan érintené. A költségvetés végrehajtásáról számot adó zárszámadási törvényjavaslatot a Pénzügyminisztérium az államháztartásról szóló törvény irányadó rendelkezései szerinti szerkezetben és tartalommal készítette el, az a költségvetési évben teljesített bevételek és kiadások adatait megbízhatóan és valósághűen mutatja be.
A zárszámadási ellenőrzés során a központi alrendszerbe tartozó szervezeteknél, valamint az elkülönített állami pénzalapoknál a gazdasági események elszámolása, a kifizetések teljesítését megelőző kontrollok, a gazdálkodási jogkörök gyakorlása, valamint a belső szabályozások tekintetében feltárt eseti jellegű hiányosságokat az érintett ellenőrzött szervezetek vezetői részére jeleztük.
A társadalombiztosítási alapok költségvetési beszámolói tekintetében az ellenőrzés megállapította, hogy összeállításuk szabályszerűen történt. A beszámolók tartalmazták az Államháztartás számviteléről szóló kormányrendelet által előírt dokumentumokat, illetve a beszámoló részét képező költségvetési jelentések megfeleltek az Államháztartás számviteléről szóló kormányrendeletben előírt tartalmi követelményeknek.
A költségvetési törvény végrehajtásával kapcsolatban a következő körülményekre szeretném felhívni a Tisztelt Országgyűlés figyelmét.
Magyarország 2023. évi központi költségvetését az Országgyűlés 2022. július 19-én fogadta el. A hazai és nemzetközi gazdasági tendenciák, bizonytalan körülmények, különösen a megugró infláció és annak negatív hatásai, a 2022. év végétől kezdődően indokolttá tették a költségvetési folyamatokat megalapozó makrogazdasági előrejelzések felülvizsgálatát, amelyre két alkalommal, a 2022. év utolsó hónapjában és a 2023-as év elején is sor került.
A makrogazdasági pálya nemcsak a 2022 nyarán prognosztizált értékekhez, hanem a felülvizsgált előrejelzésekhez képest is kedvezőtlenebbül alakult. A nemzetgazdaság teljesítménye a 2022. év végén aktualizált középtávú makrogazdasági és költségvetési előrejelzés szerinti 1,5%-os növekedéssel szemben a 2023-as év egészét tekintve 0,9% mértékű visszaesést mutatott. A fogyasztói árindex éves átlagban a 2022. év végén figyelembe vett 15,0% helyett 17,6% volt. Az általános kamatkörnyezet, ezzel együtt a jegybanki alapkamat, valamint a különböző állampapírpiaci kamat- és hozamszintek a tervezésnél figyelembe vett értékekhez képest magasabban alakultak.
A megváltozott makrogazdasági környezet, amely érintette többek között a beruházásokat, a fogyasztást, az államháztartás finanszírozását, a nyugdíj és egészségbiztosítási kiadásokat is, jelentős hatást gyakorolt a költségvetés végrehajtására.
A 2022. év végén megalkotott, 613/2022. számú kormányrendelet Magyarország 2023. évi központi költségvetésének a veszélyhelyzettel összefüggő eltérő szabályairól rendelkezett, a költségvetési törvényben foglaltaktól eltérő előirányzatokat, valamint hiánycélt állapított meg. A bevételi főösszeg 17%-kal, a kiadási főösszeg csaknem 19%-kal emelkedett, a hiánycél pedig 44,5%-kal lett magasabb. A számvevőszéki ellenőrzés az ezen kormányrendeletben rögzített, a 2023-as költségvetési év első napján hatályos előirányzat összegeket vette figyelembe a zárszámadási törvényjavaslat teljesítési adatainak viszonyítási alapjaként. Az Országgyűlés a költségvetési törvényt a kormányrendeletben foglalt előirányzat összegek kismértékű változtatásával, és a tervezett pénzforgalmi hiány azzal azonos összegben történt meghatározásával 2023. március 31-én módosította.
Az államháztartás központi alrendszerének 2023. évi bevétele az eredeti előirányzatot 1,3%-kal meghaladva, 36 831,9 Mrd Ft-ban teljesült. A kiadások a tervezetthez képest 3,8%-kal voltak magasabbak, 41 267,4 Mrd Ft-ot tettek ki, a pénzforgalmi hiány így a tervezettet 30,4%-kal meghaladva, 4 435,5 Mrd Ft lett.
A központi költségvetés hiányának a tervezetthez képest kedvezőtlenebb alakulására jelentős hatást gyakoroltak egyes jól meghatározható, egyébként jelentős összegben tervezett előirányzatok. A központi költségvetés adóbevételei a 2023. évben az előirányzotthoz képest jelentősen elmaradtak.
A legnagyobb, ezer Mrd Ft összeget meghaladó kiesés az általános forgalmi adónál jelentkezett, a tervezettnél közel 10%-kal alacsonyabban teljesültek a jövedéki adóból származó bevételek, és csaknem minden adónemnél megfigyelhető volt valamilyen mértékű alulteljesülés. A bevételi oldalon további jelentős eltérést jelentett az eredeti előirányzathoz képest, hogy az uniós programok bevételei 180,4 Mrd Ft-tal, valamint az energia ágazat befizetései 281,4 Mrd Ft-tal alacsonyabb összegben teljesültek.
A bevételi oldalon kedvező hatást gyakorolt a teljesítés szempontjából, hogy az eredeti előirányzathoz képest az állami vagyonnal kapcsolatos befizetések 100,3 Mrd Ft-tal, a kamatbevételek 18,2 Mrd Ft-tal, illetve – jellemzően az előző év végén kötelezettségvállalással terhelt maradvány bevételként való megjelenítése miatt – a költségvetési szervek és fejezeti kezelésű előirányzatok bevételei 1 305,8 Mrd Ft-tal nagyobb összegben teljesültek.
Kiadási oldalon a legnagyobb mértékű túllépések az egészségügyi feladatokhoz és az állami vagyonhoz kapcsolódó előirányzatokon, az adósságszolgálati, valamint a nyugdíj kiadásoknál jelentkeztek. Kiemelném, hogy az adósságszolgálattal kapcsolatos nettó, azaz a kamatbevételekkel csökkentett kiadások összege 2 363,5 Mrd Ft volt, megközelítve a GDP 3,2%-át. A Nyugdíjbiztosítási Alap kiadásai 3,8%-kal lépték túl az előirányzott összeget, és a tervezett egyensúlyi költségvetés helyett közel 330 Mrd Ft hiánnyal zárta a Nyugdíjbiztosítási Alap a 2023-as évet, elsősorban annak következtében, hogy a prognosztizáltnál magasabb infláció miatt az év folyamán pótlólagos nyugdíjemelésekre került sor.
A 2023. év végére a GDP arányos államadósság, azaz az államadósság-mutató a 2022. év végi 73,8%-hoz képest 0,4 százalékponttal, 73,4%-ra mérséklődött, így a tervezett 70,2%-os mérték felett alakult. Az államadósság-mutató annak ellenére is mérséklődött, hogy a 2023. évben az éves bruttó hazai termék reál értékének csökkenése következett be, és ebben az esetben nem törvényi kötelezettség az államadósság-mutató csökkentése.
A kormányzati szektor GDP arányos, uniós módszertan szerint számított, eredményszemléletű hiánya a 2023. évben a GDP 6,7%-át érte el, amely a 2022. évi 6,2%-os mértéket 0,5 százalékponttal meghaladta. A 3,0%-os maastrichti kritérium teljesítése alól a COVID-19 járvány negatív hatásainak kezelése érdekében meghozott uniós szabályozások, illetve a hazai jogrendben a Stabilitási tv. vonatkozó rendelkezései a 2023. évben is mentesítést biztosítottak.
A központi tartalékok tekintetében a költségvetési törvény összesen 3 587,2 Mrd Ft eredeti előirányzatot tartalmazott. A központi tartalék előirányzatokból együttesen az előirányzatok tervezett összegének 98,7%-a került felhasználásra. E felhasználási érték a központi költségvetés kiadási főösszege 8,6%-át képviselte, amely a 2022. évi 12,9%-hoz képest csökkenést jelentett.
Az elmondottakból is látszik, hogy a 2023. évi központi költségvetés tervezhetőségét és végrehajtását számos külső körülmény nehezítette, amelyek folyamatosan hatást gyakoroltak az előirányzatok teljesíthetőségére. Mindez megerősíti annak fontosságát, hogy a költségvetés végrehajtása az esetlegesen szükséges korrekciókkal együtt is nyomon követhető, megbízható és átlátható legyen.
Nem szolgálja ezeket a kiemelten kezelendő megbízhatósági és hatékonysági szempontokat, hogy a központi költségvetési szervek által végrehajtott költségvetés összegében és összetételében jelentősen különbözik a költségvetési törvényben meghatározott előirányzataik alapján kidolgozott ún. eredeti költségvetésüktől. Szeretnék a módosítások fő összetevőiről tájékoztatást adni.
A leginkább általános és összegében is az egyik legjelentősebb módosítást az előző évi maradvány felhasználása jelenti. Ennek lényege, hogy a megelőző évben fel nem használt maradvány nem vész el, mivel az előző év végén kötelezettségvállalással lekötött maradványt a költségvetési szervek a tárgyévben felhasználhatják, azt saját hatáskörben bevételként elszámolják. Ez a megoldás az alapvetően éves szemléletű költségvetési gazdálkodás szempontjából nagyfokú rugalmasságot jelent. Van azonban egy elvi problémája. Az, hogy egy hiánnyal záruló költségvetésnek nincs tényleges maradványa, azaz a költségvetési szervek egy olyan ún. finanszírozási bevétellel növelik meg saját kiadási kereteiket, amelynek nincs tényleges fedezete. Ez a költségvetési hiánycél túllépése szempontjából komoly kockázatot jelent. A kockázat tényleges bekövetkezését mérsékli, ha a tárgyévben is jelentős maradvány képződik, azaz a költségvetési szervek a tényleges fedezettel rendelkező bevételeiknél számottevően kevesebb kiadást teljesítenek. Közgazdasági értelemben az előző évi maradvány felhasználásának fedezetét a tárgyévben keletkező maradvány teremti meg. Nincs azonban mechanizmus arra, hogy az előző évi és a tárgyévi maradvány összegszerűen megegyezzen. Így, ha az előző évi maradvány felhasználásának összege meghaladja a tárgyévben képződő maradványt, akkor ez a tárgyév pénzforgalmi hiányát növeli.
Az évközi módosítások második jelentős tényezője az, hogy a kiadások számottevő részét nem a költségvetési szervek kiadásaként tervezik meg, hanem fejezeti vagy központi kezelésű előirányzatként, vagy a különböző alapokban, és azt év közben csoportosítják át a kiadásokat ténylegesen teljesítő költségvetési szervekhez. Ez a gyakorlat hiányt nem okoz, és a kormányzati és az ágazati politikák megvalósítása szempontjából racionálisnak tekinthető, mivel e tervezési technika esetén a fejezeti vagy a központi költségvetési előirányzat felett rendelkező szervezet a tárgyév során döntheti el, hogy az előirányzatot milyen célra használja fel, és abból milyen mértékben részesülnek a különböző költségvetési szervek. Az utóbbiak gazdálkodása szempontjából azonban ez nehézséget jelent, mivel így az év elején még nem tudják, hogy mekkora összegből gazdálkodhatnak, miközben a várható feladatokra kapacitásokat kell tartalékolniuk és azt finanszírozniuk kell.
A számottevő módosítások harmadik tényezője az, hogy a költségvetési szervek a különböző tartalék-előirányzatokból és az előző évi le nem kötött maradványt hasznosító központi alapokból év közben kiegészítő támogatást kapnak kormányzati döntés alapján. Ha ez új feladat, akkor a kiegészítő támogatás indokolt. Azonban az sem példa nélküli, hogy a feladat vagy a feladat ellátásához rendelt előirányzat elégtelensége már a költségvetés tervezésekor ismert volt, de akkor a finanszírozását nem tudták megoldani, így az a tárgyév tartalékelőirányzatait terheli, noha azoknak az előre nem látott kiadások finanszírozását kellene szolgálniuk. A kormányzati döntésen alapuló évközi többlettámogatás akkor növeli a hiányt, ha a tartalékelőirányzat az Országgyűlés döntése nélkül is túlléphető, ún. felülről nyitott előirányzat, és a kiegészítő támogatásra a költségvetési törvényben meghatározott előirányzat túllépésével került sor. 2023-ban túllépés fordult elő például az ún. céltartalékok esetében. Az előző évi maradvány tárgyévi felhasználásának hiányt növelő – korábban említett – kockázata pedig a központosított maradványokra éppúgy fennáll, mint a költségvetési szervekre.
Az ismertetett módosítási gyakorlat leginkább az ún. egyéb működési kiadások kiemelt előirányzatot érinti. Az általunk elemzett költségvetési szervek körében az egyéb működési költségek előirányzata a költségvetési szervek eredeti költségvetéséhez képest megduplázódott az év végére. Ez azt jelenti, hogy az ilyen típusú kiadásokra kétszer annyit tudtak költeni, mint amennyit erre a költségvetési törvény előirányzott. Hangsúlyozom, hogy ez nem szabálytalan, az előirányzatok módosítását az érintettek a jogszabályi előírásoknak megfelelően hajtották végre. Ennek ellenére a bemutatott gyakorlat három szempontból sem látszik szerencsésnek.
Egyrészt így a költségvetési törvény hiába határoz meg a költségvetési szervek részére kiadási korlátokat, azt valójában akár többszörösen is túlléphetik az ismertetett bevételi többletek felhasználásával. Másrészt a költségvetési szervnek az év elején még a költségvetési törvény által meghatározott keretek között kell az éves költségvetését összeállítani, meghatároznia mire mennyit költhet. Ez a költségvetés azonban folyamatosan felülíródik, ahogy érkeznek az újabb és újabb bevételek a költségvetési szervhez, amelyek erejéig kiadási előirányzatait is módosíthatja. Ez aláássa a tervszerűséget, és lehetetlenné teszi a valós keretgazdálkodást. Harmadszor a költségvetési szervek többségének a költségvetése legalább a tárgyév első félévének végéig folyamatosan nő, gyorsabban, mint azt el tudnák költeni. Július elején a költségvetési szerveknek több az elkölthető előirányzata, mint amennyi az év elején volt, azaz fél év alatt kellene elkölteniük az eredeti költségvetésüket meghaladó összeget. Ez az egyik fő oka annak, hogy decemberben gyors költekezésbe kezdenek, és átlagosan kétszer annyi kiadást teljesítenek, mint az év többi hónapjában. Nem lehet kizárni, hogy ez a felgyorsult költekezés kevésbé szükséges vásárlásokkal is együtt jár. A végső következmény az, hogy a költségvetési törvény a költségvetési szervek gazdálkodása szempontjából elveszítette orientáló, iránytű jellegét.
A fent említett szabályok alkalmazása sok szempontból indokolt, és nem szabálytalan az, hogy a költségvetési szervek élnek a szabályozás által megteremtett rugalmasabb gazdálkodás lehetőségével. Ugyanakkor kötelességemnek tartottam az Országgyűlést tájékoztatni arról, hogy a nagyszámú, szabályosan végrehajtott módosítás következtében jelentős eltérés mutatkozik az Országgyűlés által elfogadott költségvetési törvény és a zárszámadási törvényjavaslat adatai között. A 2023. évi költségvetés tervezése és végrehajtása tehát nem mozdította elő a költségvetési keretgazdálkodás tervezhetőségét. És amennyiben a tervezhetőség feltételei a makrogazdasági környezet stabilizálódása ellenére a későbbiekben sem lesznek adottak, akkor az intézményi költségvetési gazdálkodás hatékonyságának és eredményességének egyik olyan fontos pillére fog hiányozni, ami az Állami Számvevőszék álláspontja szerint semmilyen más módon nem lesz ellensúlyozható. Köszönöm megtisztelő figyelmüket!